Становление и развитие учений о государственности и феодализме (к 100-летию ТАССР)
- Гаджимурадова Г.Х. Об особенностях феодализма в современной России
- Гатауллин А.Г. Республика Татарстан как субъект договорной федерации (исторический аспект)
Г.Х. Гаджимурадова,
Студентка 2-го курса
Северо-Кавказского института (филиала)
ВГУЮ (РПА Минюста России)
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Российская государственность в течение длительного времени развивалось в форме унитарного государства. Однако последовательно Россия приходит к идее федерализации.
Сегодня под федерализацией принято понимать процесс осуществления на практике принципа федерализма.
Впервые федеративным государством становится Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, которая была провозглашена на II съезде Советов 7 ноября 1917 года. Федерация имела несколько характерных особенностей: строилась она как Республика Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, тут отсутствовала борьба партий, избирательное право касалось только рабочих и крестьян, и сама федерация строилась сверху.
В последующем советский федерализм развивался с 1953 по 1964 гг., а также с 1964 по 1977 гг. Во время «оттепели» расширялись права союзных республик, в период «застоя» правительство стремилось к унитаризации, но кардинальных изменений вплоть до 1990 года советский федерализм не претерпевал. Лишь после «парада суверенитетов», в годы «парада заключения договоров» и укрепления вертикали власти, как обозначала этот отрезок времени М. В. Глигич-Золотарева, начался постепенный процесс формирования современного российского федерализма[1].
Конкурентный федерализм сменил собой дуалистический, но уже с 1999 года региональная элита постепенно утратила элементы суверенитета, которые ими были достигнуты. Возвращался период «советской» модели федерализма, происходит стремление к централизации, что неизбежно влекло за собой возврат тех недостатков, которые существовали при советском государственном строе.
Развитие российского федерализма было неразрывно связано с определением региональной политики (взаимоотношений между федеральным центром и регионами) и территориальной структуры (уменьшением или увеличением количества субъектов в составе государства).
Вступив на путь федеративного развития позже других государств, Россия использовала основополагающие принципы федеративных отношений. Вместе с тем на российской почве при реализации этих принципов уже обнаружилось определенное своеобразие, вызванное ее геополитическими, историческими, этнополитическими, социокультурными и иными особенностями. Одной из таких особенностей, свидетельствующей об уникальности российского федерализма, является многочисленность субъектов РФ и разновидность их правового статуса.
Уникальность принципа федерализма в России от других федеративных государств заключается в наличие в ее составе сложносоставных субъектов, т.е. таких, которые включают в себя другие субъекты РФ. В этом смысле особым правовым статусом обладают автономные округа, находящиеся на территориях ряда краев и областей Сибири, Крайнего Севера и Дальнего Востока. Первоначально из десяти автономных округов только один Чукотский входил в состав Российской Федерации непосредственно. Все остальные находились на границах других субъектов Федерации.
Совершенствование федеративных отношений предполагает собой исключение коллизионного характера положений Конституции РФ. Очень важно закрепить на конституционном уровне само понятие «суверенитет», чтобы исключить в последующем его произвольную трактовку.
Длительное отсутствие видения проблем и перспектив федеративных отношений по вопросам региональной политики привело к тому, что полноценное совершенствование федеративных отношений не произошло, так как не обрело достаточной системности и последовательности. Лишь в конце марта 2013 г. Правительство РФ утвердило программу «Региональная политика и федеративные отношения» на срок до 2020 г. с объемом расходов в 154 млрд рублей. Данная программа предусматривает совершенствование разграничения между уровнями публичной власти, в том числе посредством передачи отдельных федеральных полномочий исполнительным органам субъектов РФ. Вторым предложением программы является «актуализация распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы». Это конкретизируется лишь в части совершенствования системы субвенций, которая «не должна приводить к увеличению разрыва в уровнях бюджетной обеспеченности субъектов РФ»[2].
Мы знаем, что конституционное законодательство России состоит из двух уровней — федерального и уровня субъектов РФ. Противоречия между ними создают законодательные предпосылки для этого.
Коллизии порождаются самыми разнообразными способами. Так, по мнению А. В. Малько, коллизии возникают по следующим причинам: из-за недостатка опыта законодателя, низкого качества законов, непоследовательной систематизации нормативных актов. А вот А.В. Карташов на основе анализа выделает следующие факторы: несовершенство законов, произвольное толкование норм права, судебные ошибки, отступление от действующих норм.
Таким образом, причин возникновения коллизий много, но в большинстве случаев одна обуславливает другую.
Что же касается способов их преодоления, то доктора юридических наук как Владимир Николаевич Синюков и Татьяна Витальевна Синюкова, предлагают нам следующую систему мер борьбы с конфликтностью в федеративных отношениях:
1) меры, направленные на развитие политической системы на уровне РФ и субъектов ее, что должно обеспечить стабильность в федеративных общественных отношениях;
2) меры, направленные на уточнение и развитие форм законодательной и исполнительной власти субъектов;
3) развитие юрисдикционных органов, и прежде всего конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
На сегодняшний день правильная региональная политика имеет огромное значение. Это важная составная часть экономической политики государства. Под региональной политикой понимается сфера деятельности по управлению социальным, политическим, экономическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте. Именно она позволяет сохранять целостность и единство страны и создавать условия для развития каждого из субъектов Российской Федерации.
Модель российского федерализма на современном этапе неидеальна, существующие экономические и политические диспропорции, по утверждению российского конституционалиста Н. М. Добрынина, приводят к кризису российской федеративной государственности.[3]К ним можно отнести:
1) Асимметричность РФ (то есть разностатусность субъектов Федерации). В состав государства входят республики, края, области, автономные области, города федерального значения. Несмотря на то, что в соответствии с Конституцией РФ субъекты равноправны, на практике это не является таковым. Отсутствуют единые критерии для экономического и политического развития субъектов. Например, некоторые субъекты, формально являясь самостоятельными, входят в состав других субъектов, подчиняясь им, что приводит к определенным разногласиям. Примером может послужить Ненецкий автономный округ, согласно уставу Архангельской области входящий в состав Архангельской области, при этом являясь самостоятельным субъектом.
2) Российская Федерация продолжает тупиковую, на наш взгляд, политику разграничения предметов ведения и полномочий. Проблема заключается в том, что в данной сфере очень часто сталкиваются региональные и федеральные интересы. Федеральные законы, которые принимаются федеральным центром по вопросам совместного ведения, становятся настолько подробными, что для субъектов не остается простора для собственного правового регулирования. Например, федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо предписывает полномочия органов власти субъектов, по сути, превращая вопросы совместного ведения в сферу федерального ведения, лишь делегируя определенные полномочия органам власти регионов.
3) Еще одним недостатком, по мнению некоторых ученых-конституционалистов, является принцип формирования субъектов — национально-территориальный. По мнению Н. М. Добрынина, это негативно влияет на устойчивость федеративной модели, потому что приводит к опасности роста сепаратистских настроений (К примеру, такие города как Ингушетия, Тува, Якутия, Татарстан, Бурятия, Башкортостан).
4) Кроме того, существование федеральных округов несет в себе как положительные, так и отрицательные стороны (той самой точкой формирования российской экономической децентрализации должны стать федеральные округа). Это приведет к сокращению диспропорций пространственных и формирования привлекательной среды жизнедеятельности.
Лишь последовательные реформы, эффективное сочетание децентрализации и централизма будут способствовать укреплению российского федерализма, развитию и процветанию России и ее регионов. Реформирование должно идти по следующим направлениям:
Во-первых, шагом модернизации будет постепенное укрупнение регионов, сокращение количества субъектов и трансформация дотационных регионов. Первые шаги уже были сделаны — Камчатская область и Корякский автономный округ были объединены в Камчатский край. Произошло слияние Читинской области и Агинско Бурятского автономного округа в Забайкальский край, но дальнейшие продвижения были заморожены. Однако объединение регионов умножает потенциал их развития, увеличивает численность населения и соответственно увеличивает трудовые ресурсы. Поэтому такие регионы, как Якутия, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Камчатский край нуждаются в объединении, так как в связи с низким экономическим развитием здесь постоянно происходит отток населения.
Во-вторых, постепенный отказ от договоров распределения полномочий между центром и субъектами, а также четкое установление компетенций центра и регионов в Конституции путем перечисления полномочий. Институт совместного ведения может применяться только для дотационных регионов, но, на наш взгляд, в перспективе от него тоже стоит отказаться.
В-третьих, Российская Федерация должна проводить политику сохранения и развития культур, языков, традиций, общественных ценностей. Перспективой должна стать национально-культурная автономия, что позволит постепенно перейти к национальному принципу формирования федерации, где каждая территория будет являться местом для проживания лиц различных национальностей.
Подводя итог, подчеркнем, что становление федерализма и развитие федеративных отношений в Российской Федерации немыслимо без решения целого комплекса проблем. Вопрос формирования модели федерализма интересовал и интересует многих ученых. Необходимо помнить, что для сохранения целостности государства и развития периферий реформы должны быть продуманными и взвешенными, и данная проблема может быть решена при построении модели федерализма, не только имеющей прочную историческую основу, но и отвечающей современным реалиям. Соблюдение всех этих положений будет способствовать правильному развитию не только федерализма в стране, но ее субъектов. Ведь мы знаем, что одним из ключевых вопросов при определении стратегии развития российского федерализма является совершенствование субъективного состава РФ.
А.Г. Гатауллин,
доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного
и административного права
Казанского (Приволжского) федерального университета
РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН КАК СУБЪЕКТ ДОГОВОРНОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
В Указе № 1400 от 21 сентября 1993 года первый Президент РФ Б.Н. Ельцин провозгласил: «Российская Федерация — это новое государство, пришедшее на смену РСФСР в составе СССР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР»[4]. Таким образом, правопреемником Союза ССР и РСФСР стала Российская Федерация. При любом правопреемстве, к правопреемнику переходят все нерешенные вопросы. Изменение наименования государства РСФСР на «Российскую Федерацию» не принесло ничего нового в политико-правовую сферу[5]. Новая Россия продолжала жить по старой коммунистической Конституции РСФСР 1978 года. В таких условиях невозможно было строить многонациональное демократическое правовое государство.
Первым шагом в легитимации демократического строя и укреплении правового пространства был сделан не Россией, а Республикой Татарстан. 6 ноября 1992 года была принята Конституция Республики Татарстан[6], в которой были установлены принципы построения новой демократической государственности. Статья 1 закрепила, что Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, а статья 3 провозгласила, что отношения гражданина и государства основываются на приоритете прав человека — высшей социальной ценности, участии граждан в управлении делами государства.
Не менее важным моментом Основного Закона 1992 года стало и то, что в нем четко были определены статус и позиция Татарстана по отношению к России. Так, в статье 61 Конституции РТ 1992 года было установлено: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». В Конституции РТ 1992 года однозначно выделялось, что правопреемник РСФСР — Российская Федерация может быть построена только на равноправных договорных началах. Только так можно было обеспечить равноправие и взаимоуважение народов в одном государстве. Вот почему нужна была более продуманная система правоотношений между федеральными и региональными органами государственной власти для разработки и принятия законов, регламентирующих федеративные отношения. Необходимо было выстроить демократические процедуры разграничения полномочий между Центром и субъектами РФ[7].
Конституция
РТ 1992 года, принятая на основании Декларации о государственном суверенитете
Татарской Советской Социалистической Республики от 30 августа 1990 года, своим
содержанием логически развернула ее положения. Как Декларация о государственном
суверенитете ТССР 1990 года, так и Конституция РТ 1992 года открыли новый период исторического развития
татарской государственности, качественно отличающийся от эпохи советской
автономности. Конституция
РТ 1992 года закрепила те договорные нормы, на основании которых Республика
Татарстан вошла в Российскую Федерацию. Целый ряд статей Основного Закона был посвящен
именно договорному способу регулирования правоотношений.
Страна, масштабы территории которой никогда не были меньше 10 миллионов квадратных километров, не может быть сверхцентрализована. К федерализму можно прийти только путем разрушения сверхцентрализма, то есть проведения широкой децентрализации, в идеале ориентирующейся на нецентрализованный тип федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов.
Договорная нецентрализованная федерация составителям Конституции РТ 1992 года представлялась наиболее приемлемым видом формы территориального устройства. Однако заключенный 31 марта 1992 года Федеративный договор[8] не отражал реальное стремление Центра к образованию договорной федерации. Федеративный договор стал всего лишь политическим маневром, а не декларативно-учредительным документом, который бы определил путь развития российского федерализма на многие десятилетия вперед. Поэтому в 1993 году в отношении Федеративного договора Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев высказался вполне справедливо: «Федеративный договор, несмотря на свой компромиссный характер, так и не стал работающим документом, что вызывает напряженность в отношениях между центральными органами власти и субъектами Федерации. «Далеко не все субъекты Российской Федерации, включая подписавшие его республики, были удовлетворены содержанием Федеративного договора. Высказывались настойчивые пожелания дополнить этот акт двусторонними договорами, учитывающими особенности конкретных субъектов. Вскоре это было сделано. В 90-е годы между Российской Федерацией и 46 ее субъектами были заключены соответствующие двусторонние договоры»[9]. Как известно, Федеративный договор не был подписан двумя национальными республиками — Татарстаном и Чечено-Ингушетией. Если бы все субъекты заняли столь принципиальную позицию по отношению к Центру, как вышеуказанные, то сегодня в России был бы воплощен подлинный федерализм, базирующийся на принципах равноправия народов, децентрализации власти. Иначе говоря, у России была бы реальная возможность реализовать модель кооперативной или этнической федерации.
Отстаиваемая Республикой Татарстан позиция договорного способа построения федеративного государства в России на период 1993 года была весьма прочна.
В результате упорных переговоров между Москвой и Казанью в общем плане был достигнут консенсус о продолжении следования по пути создания договорной федерации. Документарным отражением этого консенсуса стало подписание 15 февраля 1994 года Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (далее — Договор 1994 года)[10].
Договор 1994 года в достаточной мере разграничил предметы ведения между Центром и Республикой Татарстан — к первому было отнесено 17 правомочий, ко второму — 15, в совместном ведении находилось 23.
Действие
Договора 1994 года не ограничивалось сроком, — согласно статье 9 сам
Договор и отдельные его положения не могли быть отменены, изменены или
дополнены в одностороннем порядке. С юридической стороны Договор 1994 года не
вызывает существенных нареканий. Однако главным его недостатком было то, что он
изначально не был ратифицирован Федеральным Собранием РФ. Это лишило его
положения должной юридической силы, что позволило Центру, использовав этот
пробел, в дальнейшем законодательно регламентировать процедуру отказа в его исполнении.
Так и было сделано. Центром была использована весьма простая процедура — внесение
изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации»[11]
и было установлено, что «Договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день
вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат утверждению
федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего
Федерального закона. К указанному двухгодичному сроку, «несмотря на предпринимаемые
усилия со стороны отдельных субъектов, ни один существовавший на то время договор
о разграничении предметов ведения и полномочий не был утвержден Федеральным
законом, и все они утратили силу. При этом значительная часть из них — 28 из
42 — была расторгнута задолго до этого срока»[12]. Татарстан
не стал отреагировать должным образом на данный факт нарушения договорных
обязательств, так как в Договоре 1994 года были определенные положения,
толковавшиеся в пользу республики.
«Таким образом республике в сложившейся политической ситуации пришлось подчиниться, но она сразу же поставил вопрос о заключении нового договора»[13]. Подобную ситуацию можно оценить только так как нежелания Центра развивать договорной тип федерации в России.
С 2004 года Татарстан инициировал новый договорный этап в рамках развития федеративных отношений. В течение года состоялось множество заседаний рабочей группы. В результате был выработан согласованный проект Договора. Новый договор был подписан Президентом РФ, и 4 ноября 2006 года проект Федерального закона «Об утверждении Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий» был направлен на рассмотрение в Государственную Думу, которая 9 февраля 2007 года приняла соответствующий закон. Однако процесс заключения нового договора был остановлен в верхней палате российского парламента (22 февраля 2007 года 93 голосами против 13 законопроект был отклонен Советом Федерации. В результате упорного переговорного процесса 26 июня 2007 года новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (далее — Договор 2007 года) все же был подписан и далее ратифицирован Федеральным собранием Российской Федерации[14].
Вообще, структура Договора 2007 года позволяет говорить не столько о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и республикой, сколько о договорном подтверждении некоторых из этих полномочий, которые уже ранее были закреплены в положениях Конституции РТ 1992 года (редакция от 14 марта 2005 года).
По сравнению с Договором 1994 года в Договоре 2007 года правомочия республики были значительно урезаны. Природа Договора 1994 года, в отличие от Договора 2007 года, заключалась в том, что первый не столько разграничивал предметы ведения и полномочия, сколько дополнял межгосударственный характер взаимоотношений России и Татарстана. Это нашло отражение в самой преамбуле, в которой подчеркивалось, что Республика Татарстан есть государство, объединенное с Российской Федерацией на основе Конституции РФ, Конституции РТ, Договора 1994 года. В данном отношении Договор 2007 года по форме и содержанию существенно отличался от первого договора, и «это уже был небольшой по объему акт, не включавший полного перечня разграничиваемых полномочий и не претендовавший на межгосударственный характер»[15]. Существенным недостатком Договора 2007 года был срок его действия, ограниченный 10 годами. Центр учел предыдущий опыт, когда для отказа от исполнения договорных обязательств, пришлось принимать специальный федеральный закон. Так, в Договоре 2007 года имелся пункт 2 статьи 5, согласно которому порядок продления действия данного Договора, а также порядок и основания досрочного прекращения его действия (расторжения) определялись федеральным законом.
В 2017 году с истечением десятилетнего срока Договор 2007 года прекратил свое действие. Несмотря на бурные общественные дискуссии как со стороны руководства республики, так и представителей общественности и национальной интеллигенции о необходимости заключения нового договора, Центр проигнорировал эти тенденции. От заключения очередного договора о разграничении предметов ведения и полномочий Москва отказалась со ссылкой на то, что договорный этап построения взаимоотношений Центра с субъектами РФ «выполнил свою миссию».
[1] Глигич- Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход
[2] Прудентов, Р. В. Проект рамочной программы реформ в сфере государственного устройства России / Р. В. Прудентов // конституционное и муниципальное право. – 2013. - №8.- С. 53-58
[3] Добрынин, Н. М. От федерализма к корпоративному государству / Н. М. Добрынин // Свободная мысль, - 2005. - №6. – С. 22-23
[4] Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.
[5] Закон РСФСР от 25 декабря 1991 года № 2094-1 «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости Совета Народных Депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1992. № 2. Ст. 62.
[6] Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года // Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 9–10. Ст. 166.
[7]
Гатауллин А.Г. Конституционное правосудие в Республике Татарстан (очерки теории
и практики). 2-е изд., доп. Казань: ООО «Астория»,
2008. С. 57.
[8] Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Изд-во «Республика», 1994. 125 с.
[9] Железнов Б.Л. Республики России в системе договорных отношений с федеральным центром // ВЭПС. 2007. № 2. С. 77.
[10] Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан // Известия Татарстана. 18 февраля. 1994. № 30–31.
[11] Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
[12] Ягудин Ш.Ш. Проблемы нового Договора Российской Федерации и Республики Татарстан // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2007. № 28 (100). С. 102.
[13] Республика в системе российского федерализма. С. 48.
[14] Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3996.
[15] Республики России в системе договорных отношений с федеральным центром. С. 81.